合同法诉讼时效规定

合同法诉讼时效规定，行政协议案件中起诉期限与诉讼时效的适用

前言：

2014年修正的《中华人民共和国行政诉讼法》将行政机关的合同行为以“协议”名称纳入受案范围。2019年底出台的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》进一步明确行政协议的内涵，即行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

由此可见，行政协议是政府运用国家权力展开的活动，以协商的方式明确提出要求和权利，引导相对人完成行政安排事项，其兼具“公法”和“私法”双向性。[1]当行政相对人因行政协议行为产生纠纷诉诸人民法院寻求司法救济时，适用起诉期限还是诉讼时效应根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条之规定具体分析。

一、起诉期限与诉讼时效

起诉期限是行政相对人提起行政诉讼的法定有效期限，超过法律规定的起诉期限，行政相对人便丧失对该行政行为提起行政诉讼的权利。诉讼时效是民事权利人请求人民法院保护其权利的法定期间，诉讼时效期间经过，义务人享有时效抗辩权、权利人可能丧失胜诉权。两者具体区别如下：

立法目的不同。起诉期限制度设立的主要目的是督促当事人及时启动权利救济程序，避免因行政行为引起的争议长时间悬而未决而妨碍公共利益。诉讼时效制度设立的主要目的是督促权利人行使权利、维护交易秩序的稳定。

法律性质不同。起诉期限系诉之合法性要件，即行政相对人之起诉能否被人民法院受理的法定条件。诉讼时效系诉之理由要件，关系到权利人的权利是否为完全权利。

可变性不同。起诉期限为不变期间，特殊情形可以申请延长或者扣除被耽误的期限，任何情况下不发生中止、中断。诉讼时效可以中止、中断、延长。[2]

期间届满产生法律后果不同。当事人无正当理由的，起诉期限届满后，即丧失诉权。诉讼时效届满后，义务人产生拒绝履行抗辩权，权利人的实体权利和诉权并未消灭。

司法审查主动性不同。在行政案件审理过程中，起诉期限作为起诉条件之一，无论当事人是否提出抗辩，法院应依职权主动审查。[3]在民事案件审理过程中，当事人未提出诉讼时效抗辩，人民法院不得对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效规定进行裁判。

二、以诉讼请求偏向属性选择起诉期限或诉讼时效

根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照及其司法解释确定。该规定开启了行政诉讼领域起诉期限与诉讼时效并存的局面，对行政相对人针对行政协议提起诉讼适用诉讼时效或起诉期限作出界定，即以下述诉讼请求的偏向属性不同进行选择适用：

一是对行政相对人就行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范适用诉讼时效。

案例：

辽宁省葫芦岛市自然资源局与葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司土地出让行政协议一案[4]

基本案情：

葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司（以下简称“鸿亿公司”）于2011年7月25日通过土地竞拍购得龙港区荒地路与临海路交汇处东北侧K-1地块，并于同年7月27日与辽宁省葫芦岛市自然资源局（以下简称“市资源局”）签订《国有建设用地使用权出让合同》。该合同明确约定市资源局应按时交付场地平整达到宗地内平整条件的土地，鸿亿公司应按时支付国有建设用地使用权出让价款并按期完成建设项目。随后鸿亿公司在约定时间内支付了全部土地出让价款，但市资源局未能按照合同约定将符合条件的地块交付鸿亿公司使用。故鸿亿公司请求人民法院判决解除《国有建设用地使用权出让合同》并责令市资源局返还全部土地使用权出让金、按照合同约定承担违约责任。

裁判观点：

针对该案是否超过诉讼时效这一争议焦点问题，2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定。本案中，鸿亿公司因市资源局未按照约定履行合同提起诉讼，可以参照适用民事法律规范中有关诉讼时效的规定。鸿亿公司2012年至2016年间均以书面报告的形式，要求推进征收进度，尽快交付土地。鸿亿公司在发现市资源局迟延交付土地导致其合同目的不能实现后，提起本案诉讼未超过诉讼时效。

二是对行政相对人就行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，适用起诉期限。

案例：

德正置业集团有限公司与武陟县人民政府行政协议一案[5]

基本案情：

2014年5月8日，德正置业集团有限公司与武陟县人民政府签订《开发建设协议》，因德正置业集团有限公司在协议履行期间未能完成筹资义务，基于公共利益的考量，武陟县人民政府于2016年5月5日作出武政函（2016）9号文件，即“武陟县人民政府关于解除武陟县木栾新区开发建设协议书的函”并于同日送达德正置业集团有限公司。2019年5月10日，德正置业集团有限公司以武陟县人民政府为被告提起行政诉讼，请求确认武陟县人民政府2016年5月5日作出的解除协议函违法。

裁判观点：

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定，该规定明确了行政协议的起诉期限。本案中，2016年5月5日，武陟县政府作出解除协议函，同日，德正置业集团有限公司收到，按照当时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，起诉期限于2018年5月6日届满，解除协议函已经发生法律效力，双方签订的《开发建设协议》所约定的权利义务终止。德正置业集团有限公司2019年5月10日提起确认解除协议违法，已经超过法定的起诉期限。

结语：

行政协议是行政行为与民事合同融合的产物，在该类案件的审理过程中，应根据行政协议案件的具体情形、诉讼请求来确定相关规则的适用。起诉期限适用于行政机关基于国家利益、社会公共利益的考量，单方行使行政权力作出的变更、解除行政协议等行为；诉讼时效则适用于行政机关不依法履行、未按照约定履行协议的行为。

附表：

文中备注：

[1]参见余凌云.行政契约论（第二版）[M].北京:中国人民大学出版社,2006.154.

[2]参照案例：孝感金太阳置业有限公司诉孝感市孝南区人民政府行政协议一案，最高人民法院（2018）最高法行申3619号。

[3]参考案例：张燕与杭州市下城区人民政府城建行政强制及行政赔偿一案，浙江省高级人民法院（2020）浙行终1465号。

[4]最高人民法院（2020）最高法行申11748号

[5]德正置业集团有限公司与武陟县人民政府履行行政协议、支付财务费用并赔偿损失一案，河南省高级人民法院（2020）豫行终1566号。

本文作者：

任玉龙，德恒西安办公室管理合伙人；主要执业领域为行政诉讼、商事诉讼、公司证券业务、私募基金、投资并购等。

李玮，德恒西安办公室实习律师；主要执业领域为行政诉讼、民商事诉讼、常年法律顾问业务。

声明：

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合同法诉讼时效规定，请求法院确认合同无效，是否受诉讼时效限制？

《中华人民共和国民法典》第一百五十三条第一款规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。”该规定采取了民事法律行为效力认定区分效力性强制性规范和管理性强制性规范的态度。和原来的《中华人民共和国合同法》相比，没有《合同法》规定的详细，因为在这部法律里，采取的是列举式的情形，《合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益;(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”但是，合同生效是产生效果的基础，因此，确定合同是否生效的诉讼还是十分重要的。

一、谁有权提起确认合同无效？

1无效合同的当事人。

对只涉及当事人之间利益的一般无效合同，主张合同无效，是为了通过确认合同无效，而追究当事人的责任，或使其承担相应的债务，此时主张合同无效的主体，应当是无效合同的当事人。

值得注意的是，有诉权的当事人的合同无效主张最终未必会得到法律的支持:

（1）违法行为人恶意请求确认合同无效的不予支持。

最高人民法院在（2019）最高法民终347号民事判决书中认为：“当事人以自身存在违法违规为由主张合同无效，不仅违反诚实信用原则，也不利于民事法律关系的稳定，属不讲诚信、为追求自身利益最大化而置他人利益于不顾的恶意抗辩行为。合同无效的目的在于避免给国家、社会及第三人利益带来损失，维护法治秩序和公共道德。如支持违法违规者的诉求，将违背合同无效制度设立宗旨，也将纵容违法行为人从事违法行为，使合同无效制度沦为违法行为人追求不正当甚至非法利益的手段。”

（2）合同当事人无权以其他当事人恶意串通主张合同无效。

最高人民法院在 (2011)民二终字第37号民事判决书中认为：“为将受让人受让的股权整体转让给第三人，第三人与股权转让人、受让人的共同代理人签订了居间协议。在此之后，受让人与代理人、第三人签订股权整体转让合同。受让人认为代理人在为第三人提供居间服务过程中，存在恶意串通行为，损害其合法利益，主张已经签订的股权整体转让合同无效。构成恶意串通行为，要求加害人在主观上具有恶意，客观上损害到第三人的合法利益。股权受让人与代理人订立居间协议之行为，并未违反受让人的本意，不具有主观恶意，且受让人属于合同当事人，并非法律规定的第三人。因受让人无法提供证据证明第三人与代理人之间恶意串通，故受让人无权主张股权转让合同无效，亦无权要求赔偿经济损失。 ”

2、权益受到损害的第三人。

诉权是指当事人请求人民法院对其民事财产权和人身权进行司法保护的权利。那么合同之外的第三人是否享有确认合同无效的权利，应主要看合同约定的事项是否与第三人有利害关系，如果有，第三人就可以行使程序上的诉权来保护自己的实体权益。否则，第三人就无权提起确认合同无效之诉。

最高人民法院在（2021）最高法民申1723号民事裁定书中认为：“对债权人而言，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第七十四条所涉两种保护债权实现的方式，各有利弊；根据《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条第二款的规定以及权利处分原则，债权人可以在权衡利弊后做出选择。通常情况下，合同受益的双方当事人不会提起确认合同无效的诉讼。如以合同相对性为由禁止与该合同约定事项有利害关系的第三人提起确认合同无效的诉讼，那么与合同约定事项有利害关系的合同外第三人的合法权益将得不到保障，亦有违前述法律规定的立法精神。而合同以外的第三人以起诉的方式请求人民法院确认合同无效，其必须以原告的身份起诉，故该第三人应符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条关于原告资格的规定，及相应起诉条件。因此，第三人如与诉讼标的没有利害关系或者仅有事实上的利害关系，则不能作为原告起诉；而与涉案合同约定事项具有法律意义上直接利害关系的第三人，则可向有管辖权的人民法院提起案由为“确认合同无效纠纷”的诉讼。”

3、对违反社会公共利益和国家利益的合同，主张无效的主体则不受限制。可以是合同当事人，第三人以及人民法院、仲裁机构均可以申请或者依职权主动确认合同无效。因此，主张合同无效的主体可以是合同当事人、有利害关系的第三人，也可以是有关国家机关。

二、确认合同无效是否受诉讼时效的限制？

目前，较为主流的观点是：无效合同的确认不受诉讼时效的限制。其理由是：

1、提起确认合同无效的诉讼应属确认之诉，确认请求权属于程序请求权，而非实体请求权，更非债权请求权，不属于诉讼时效的客体范围。

2、无效合同的确认是一种事实确认，合同当事人或法院在任何时候都可提出，时间的经过不能改变合同无效的法律性质。

3、对无效合同的确认适用诉讼时效，不符合诉讼时效制度设立的目的。

4、无效合同的确认不适用诉讼时效，并不会必然影响交易安全。合同被确认无效之后，合同双方应分别返还因无效合同而取得的财产，对于不能返还或返还成本过高的财产，应当折价补偿。

最高人民法院在（2005）民一终字第104号民事判决书中认为：“合同当事人不享有确认合同无效的法定权利,只有仲裁机构和人民法院有权确认合同是否有效。合同效力的认定,实质是国家公权力对民事行为进行的干预。合同无效系自始无效,单纯的时间经过不能改变无效合同的违法性。当事人请求确认合同无效,不应受诉讼时效期间的限制,而合同经确认无效后,当事人关于返还财产及赔偿损失的请求,应当适用法律关于诉讼时效的规定。本案中,威豪公司与北生集团签订的《土地合作开发协议书》被人民法院确认无效后,威豪公司才享有财产返还的请求权,故威豪公司的起诉没有超过法定诉讼时效期。”

最高人民法院在（2016）最高法民终685号民事判决书中也有类似的观点：“恒发公司知道沈宏观签订《合作协议》后，已经告知德厚公司对沈宏观的行为不予追认，《合作协议》对恒发公司不发生效力。恒发公司请求法院确认《合作协议》无效，并非债权请求权，亦不受诉讼时效期间限制。并且恒发公司持续向德厚公司主张权利，要求其退出项目，未怠于行使权利。故恒发公司起诉未超过法定诉讼时效。”

同样，最高人民法院（2019）最高法知民终947号民事裁定书中也是同一观点：“时效系民法上的一项重要制度，是指某种事实状态经过法定时间的持续而导致一定民事法律关系发生、变更或消灭的法律后果。诉讼时效系以权利不行使的事实状态为要件，作为阻却权利行使的原因。诉讼时效制度的设立目的，旨在督促权利人积极、及时地向相关义务人主张权利，进而尽快稳定相关民事权利义务关系，尊重现存法律秩序，维护交易安全，保障民事生活的和谐和安定。

基于上述制度目的，诉讼时效的适用范围是有限的，并非适用于全部民事请求权。对此，《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》（以下简称诉讼时效的规定）第一条即开宗明义规定：‘当事人可以对债权请求权提出诉讼时效抗辩，但对下列债权请求权提出诉讼时效抗辩的，人民法院不予支持：（一）支付存款本金及利息请求权；（二）兑付国债、金融债券以及向不特定对象发行的企业债券本息请求权；（三）基于投资关系产生的缴付出资请求权；（四）其他依法不适用诉讼时效规定的债权请求权。’民法总则第一百九十六条规定：‘下列请求权不适用诉讼时效的规定：（一）请求停止侵害、排除妨碍、消除危险；（二）不动产物权和登记的动产物权的权利人请求返还财产；（三）请求支付抚养费、赡养费或者扶养费；（四）依法不适用诉讼时效的其他请求权。’

根据上述规定可知，首先，诉讼时效的客体为债权请求权，主要适用于给付之诉。在债权债务法律关系中，债权人实现债权的最主要方式就是行使请求权，一方面，债权人可以对债务人主张债权请求权，请求债务人为或不为一定的行为；另一方面，如果债务人对债权人主张的债权请求权拒绝为给付，债权人可以债务人为被告，向国家裁判机关提出旨在获得某种给付内容的诉讼请求，并要求国家裁判机关根据该诉讼请求依法判令债务人履行相应给付的裁判。债权人所提诉讼为给付之诉。

其次，根据民法总则第一百九十六条的规定可知，并非所有实体请求权都可以适用诉讼时效的规定，包括部分债权请求权亦不适用诉讼时效的规定。”“确认之诉表现为当事人以提出请求的方式要求国家裁判机关对相关民事法律关系存在与否作出裁判，但确认请求权属于程序请求权，而非实体请求权，更非债权请求权。在确认之诉中，诉讼对方不负有承认的义务。确认之诉既然仅是由国家裁判机关对诉争的民事法律关系存在与否作出司法裁判，自然也就不存在通过强制执行方式强制诉讼对方当事人履行判决主文内容的必要。相应的，诉讼法意义上的程序请求权，自无适用诉讼时效的余地。”

三、合同无效确认之诉由哪个法院管辖？

《中华人民共和国民事诉讼法》　第二十四条规定：“因合同纠纷提起的诉讼，由被告住所地或者合同履行地人民法院管辖。”

确定合同无效之诉，对合同履行地没有约定或者约定不明时是否只能由被告住所地人民法院管辖？

最高人民法院在（2017）最高法民辖终336号民事裁定书中认为：

“首先，本案中，被上诉人鑫弘桥公司、黄博提起的诉讼请求主要有三项，第一项请求为确认合同无效，第二、三项请求为返还土地款以及股权。由此可见，被上诉人鑫弘桥公司、黄博的诉请不仅包括了确认之诉，还包括了给付之诉，本案并非单纯地请求确认合同效力的诉讼。刊登在《民事审判指导与参考》中的《关于民诉法解释中有关管辖若干问题的理解与适用》一文涉及的是在单纯地请求确认合同效力的情形下，是否能按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第十八条第二款来确定合同履行地，以及对合同履行地没有约定或者约定不明的，只能由被告住所地人民法院管辖。北京市高级人民法院的相关试行规定，亦非本案确认管辖法院的法律依据。

其次，被上诉人鑫弘桥公司、黄博以及上诉人长兴公司签订的《合同书》中第一条第2、3点以及第二条第3点约定，案涉土地的过户以及股权的过户履行地均在海南省内。并且，在长兴公司另行起诉鑫弘桥公司、黄博等人的案件中（海南省高级人民法院已立案受理，案号为（2017）琼民初28号），该起诉状‘事实与理由’部分写明，在长兴公司已支付相应的款项后，双方共同对一桥公司股东进行了工商登记变更。长兴公司在起诉状中自认已履行了股权变更登记，履行地点即是在海南省内。因此，上诉人长兴公司认为合同没有约定履行地或者履行地约定不明，与合同约定和客观事实不符。

综上，在本案并非单纯地确认合同效力之诉，且合同履行地在海南省的情况下，海南省高级人民法院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二十三条之规定，确定本案由合同履行地人民法院即海南省高级人民法院管辖，并无不当。上诉人长兴公司关于确认合同无效之诉，对合同履行地没有约定或者约定不明的，应由被告住所地人民法院管辖，本案应移送陕西省高级人民法院管辖的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。”

四、法院确认合同无效的，对合同无效的法律后果进行处理，而不需要当事人另行提起诉讼。

最高人民法院在（2014）民一终字第277号民事判决书中认为：“对合同效力的审查，属于人民法院裁判权范围，虽然当事人未提起确认合同无效的诉讼请求，但人民法院仍应依职权进行审查。《中华人民共和国合同法》第五十八条系合同无效法律效果的规定，人民法院在依据《中华人民共和国合同法》第五十二条认定合同无效的情况下，应主动援引该法第五十八条的规定，对合同无效的法律后果进行处理，而不需要当事人另行提起诉讼。”